Oleh: Dr Ferlansius Pangalila, SH MH*
“Perkara ini menguji kemampuan negara hukum membedakan kegagalan kebijakan, maladministrasi, dan penyalahgunaan kekuasaan.”
- Pembukaan: Perkara yang Melampaui Individu
Perkara hukum yang menyeret Nadiem Makarim sesungguhnya bukan sekadar perkara tentang seorang mantan menteri. Perkara ini telah berkembang menjadi perdebatan yang jauh lebih mendasar mengenai bagaimana negara hukum memperlakukan kebijakan publik, terutama kebijakan yang lahir dalam situasi krisis, ketidakpastian, dan tekanan sosial yang tinggi.
Di satu sisi, negara tidak boleh mentoleransi penyalahgunaan kekuasaan dalam bentuk apa pun, terlebih apabila kekuasaan itu digunakan untuk menguntungkan pihak tertentu dengan mengorbankan kepentingan publik. Namun di sisi lain, negara juga tidak boleh menjadikan hukum pidana sebagai instrumen yang terlalu mudah menghukum setiap kebijakan yang kemudian dianggap gagal atau menimbulkan kerugian negara.
Di titik inilah perkara ini menjadi penting. Ia bukan sekadar menyangkut benar atau salahnya seorang pejabat publik, melainkan menyangkut masa depan birokrasi pemerintahan, keberanian pejabat negara mengambil keputusan, serta batas sejauh mana hukum pidana dapat digunakan untuk menilai sebuah kebijakan publik.
Persoalan ini menjadi semakin relevan karena kebijakan publik modern sering lahir dalam keadaan yang tidak ideal. Pada masa pandemi Covid-19, misalnya, pemerintah dipaksa mengambil keputusan cepat di tengah keterbatasan data, tekanan keadaan, serta kebutuhan mendesak masyarakat. Dalam situasi seperti itu, garis pemisah antara diskresi administratif, kesalahan kebijakan, dan penyalahgunaan kekuasaan sering kali menjadi sangat tipis.
Karena itu, perkara ini sesungguhnya sedang menguji sesuatu yang mendasar: apakah negara hukum Indonesia mampu membedakan antara kegagalan kebijakan, maladministrasi, dan korupsi kekuasaan.
- Negara Modern Membutuhkan Diskresi
Dalam teori negara modern, pemerintahan tidak mungkin dijalankan semata-mata dengan logika prosedur yang kaku. Negara kesejahteraan (welfare state) menuntut pemerintah hadir secara aktif untuk menjawab kebutuhan masyarakat yang terus berubah, bahkan sering bergerak lebih cepat daripada kemampuan regulasi untuk mengantisipasinya.
Karena itu, hukum administrasi mengenal konsep freies ermessen, yakni ruang diskresi yang diberikan kepada pejabat pemerintahan untuk mengambil keputusan berdasarkan penilaian dan pertimbangan jabatan ketika hukum tidak mengatur secara rinci atau ketika keadaan mendesak membutuhkan tindakan cepat. Diskresi bukanlah penyimpangan dari hukum, melainkan bagian inheren dari cara negara modern bekerja.
Tanpa ruang diskresi, birokrasi akan berubah menjadi mesin administratif yang lamban, kaku, dan takut bertindak. Padahal dalam banyak keadaan, terutama pada masa krisis seperti pandemi Covid-19, pemerintah dituntut mengambil keputusan dalam waktu singkat di tengah situasi yang penuh ketidakpastian. Digitalisasi pendidikan, misalnya, lahir dari kebutuhan menjaga keberlangsungan proses belajar ketika ruang-ruang sekolah praktis berhenti beroperasi secara normal.
Dalam konteks seperti itu, pejabat publik sering dihadapkan pada pilihan-pilihan yang tidak ideal. Tidak ada kebijakan yang sepenuhnya bebas risiko. Sebuah keputusan dapat diambil dengan niat baik dan tujuan publik, tetapi dalam pelaksanaannya ternyata menimbulkan persoalan, ketidakefisienan, bahkan kerugian negara. Pertanyaannya kemudian: apakah setiap kebijakan yang bermasalah harus otomatis dipandang sebagai tindak pidana?
Di sinilah pentingnya kehati-hatian negara dalam menggunakan hukum pidana terhadap kebijakan publik. Sebab apabila setiap kegagalan kebijakan dengan mudah dikriminalisasi, maka yang lahir bukanlah birokrasi yang inovatif, melainkan birokrasi yang defensif dan penuh ketakutan. Pejabat publik akan lebih sibuk menghindari risiko hukum daripada mencari solusi atas persoalan masyarakat.
Akibatnya, pemerintahan dapat terjebak dalam apa yang disebut sebagai bureaucratic paralysis, yakni keadaan ketika birokrasi kehilangan keberanian mengambil keputusan karena dibayangi ancaman kriminalisasi. Dalam jangka panjang, situasi semacam ini justru berbahaya bagi negara. Pemerintahan yang takut bertindak sering kali sama problematisnya dengan pemerintahan yang bertindak tanpa batas.
- Tetapi Diskresi Bukan Kekebalan
Meski demikian, pengakuan terhadap diskresi pemerintahan tidak boleh dimaknai sebagai kekebalan hukum bagi pejabat publik. Dalam negara hukum demokratis, setiap kewenangan tetap harus dijalankan dalam batas kepentingan publik, prinsip akuntabilitas, serta etika kekuasaan.
Di sinilah letak persoalan mendasar dalam banyak kasus korupsi kebijakan. Penyalahgunaan kekuasaan modern tidak selalu hadir dalam bentuk suap konvensional atau transaksi tunai yang mudah terlihat. Korupsi dewasa ini sering bekerja secara lebih halus dan sistemik: melalui desain kebijakan, pengondisian proyek, pengaturan spesifikasi, atau penciptaan ekosistem yang sejak awal diarahkan untuk menguntungkan pihak tertentu.
Dengan kata lain, korupsi modern sering bekerja bukan melalui amplop, melainkan melalui desain kebijakan.
Karena itu, diskresi harus dibedakan secara tegas dari abuse of power. Diskresi lahir untuk melayani kepentingan publik dalam situasi yang membutuhkan fleksibilitas tindakan. Sebaliknya, penyalahgunaan kewenangan terjadi ketika kekuasaan digunakan menyimpang dari tujuan jabatan dan diarahkan untuk kepentingan pribadi, kelompok, atau korporasi tertentu.
Dalam konteks inilah konsep conflict of interest menjadi penting. Sebuah kebijakan dapat tampak sah secara administratif, tetapi menjadi problematik secara etik dan hukum apabila di dalam prosesnya terdapat relasi kepentingan tersembunyi, pengondisian tertentu, atau keberpihakan yang tidak sejalan dengan prinsip persaingan sehat dan kepentingan umum.
Lebih jauh lagi, perkembangan korupsi kebijakan juga sering berkaitan dengan fenomena state capture, yakni keadaan ketika kelompok ekonomi atau kekuatan tertentu mampu memengaruhi arah kebijakan negara demi kepentingannya sendiri. Pada titik ini, negara tidak lagi bekerja sepenuhnya untuk kepentingan publik, melainkan perlahan bergerak mengikuti kepentingan aktor-aktor yang memiliki akses terhadap kekuasaan.
Karena itu, tidak tepat apabila seluruh kritik terhadap kebijakan publik dianggap sebagai bentuk kriminalisasi kebijakan. Dalam keadaan tertentu, hukum pidana justru diperlukan untuk membatasi kekuasaan agar diskresi tidak berubah menjadi alat penyalahgunaan wewenang yang merugikan masyarakat luas.
Tantangannya terletak pada kemampuan penegak hukum membedakan secara jernih antara kebijakan yang lahir dari iktikad baik tetapi gagal dalam pelaksanaan, dengan kebijakan yang sejak awal memang dirancang secara menyimpang demi keuntungan tertentu. Di titik itulah kualitas negara hukum benar-benar diuji.
- Apa yang Harus Dibuktikan dalam Korupsi Kebijakan?
Kesulitan terbesar dalam perkara korupsi kebijakan terletak pada kenyataan bahwa objek yang dinilai bukan semata-mata tindakan administratif biasa, melainkan keputusan publik yang lahir melalui proses birokrasi yang kompleks. Karena itu, penanganannya tidak dapat dilakukan hanya dengan pendekatan legalistik yang menyederhanakan setiap kerugian negara sebagai tindak pidana.
Dalam konteks ini, pengadilan harus berhati-hati agar tidak terjebak pada logika bahwa kebijakan yang gagal otomatis identik dengan korupsi. Hukum pidana tetap mensyaratkan adanya unsur kesalahan, niat jahat, serta hubungan yang jelas antara tindakan dan akibat yang ditimbulkan.
Setidaknya terdapat empat pertanyaan mendasar yang harus dibuktikan secara cermat dalam perkara korupsi kebijakan.
Pertama, apakah benar terjadi penyalahgunaan kewenangan. Tidak semua keputusan yang keliru dapat dikategorikan sebagai penyalahgunaan wewenang. Pengadilan harus melihat apakah kewenangan yang dimiliki pejabat digunakan menyimpang dari tujuan jabatan dan kepentingan publik. Di sinilah perbedaan penting antara error of judgment dan abuse of power. Kesalahan pertimbangan administratif belum tentu merupakan kejahatan.
Kedua, apakah terdapat niat koruptif (mens rea). Hukum pidana tidak hanya menilai akibat, tetapi juga kehendak di balik tindakan. Karena itu, penting untuk melihat apakah sejak awal terdapat pengondisian tertentu, manipulasi proses, atau kesengajaan mengarahkan kebijakan untuk menguntungkan pihak tertentu. Tanpa pembuktian mengenai niat jahat, hukum pidana berisiko berubah menjadi alat penghukuman atas kegagalan kebijakan semata.
Ketiga, apakah terdapat keuntungan pribadi atau keuntungan kelompok tertentu. Korupsi pada dasarnya berkaitan dengan penyalahgunaan kekuasaan untuk memperoleh manfaat yang tidak semestinya. Oleh sebab itu, pendekatan follow the money menjadi sangat penting. Pengadilan harus mampu melihat apakah benar terdapat aliran keuntungan yang berkaitan langsung dengan kebijakan yang dipersoalkan, ataukah dugaan tersebut hanya dibangun dari asumsi dan konstruksi politik semata.
Keempat, apakah kerugian negara benar-benar lahir sebagai akibat langsung dari tindakan terdakwa. Dalam kebijakan publik, terutama kebijakan berskala nasional, kerugian sering kali dipengaruhi banyak faktor: lemahnya implementasi, ketidaksiapan infrastruktur, perubahan situasi sosial, hingga persoalan birokrasi di tingkat pelaksana. Karena itu, hubungan kausal antara tindakan pejabat dan kerugian negara harus dibuktikan secara cermat dan objektif.
Keempat pertanyaan tersebut penting agar hukum pidana tidak bergerak hanya berdasarkan tekanan opini publik atau besarnya angka kerugian negara. Sebab inti keadilan pidana bukan sekadar menghukum seseorang karena sebuah kebijakan dianggap gagal, melainkan memastikan apakah benar telah terjadi penyalahgunaan kekuasaan yang memenuhi unsur kejahatan.
- Hakim Tidak Boleh Menjadi Corong Opini Publik
Dalam perkara-perkara yang menyita perhatian publik, tantangan terbesar pengadilan sering kali bukan hanya membuktikan fakta hukum, melainkan menjaga independensi moral di tengah tekanan sosial dan politik yang begitu kuat. Pada titik inilah hakim dituntut tidak sekadar menjadi pembaca pasal, tetapi juga penjaga akal sehat negara hukum.
